地方政府的钱从哪里来？

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一赚钱

所谓“赚钱“，指的是地方政府通过收税或收费获得的收入。在我国，税收可简单分为三类：

中央税，即只由中央政府收取的税种，如进口货物要交的关税、炒股要交的证券印花税等。

中央和地方共享税，这类税是由中央政府和地方政府一起收取，如我们每个月要交的个人所得税等。

地方税，即只由地方政府收取的税种，其中大多与土地相关，如买房时交的契税等。

很显然，地方政府所得到的只有地方税和共享税的地方部分。此外，地方政府还可以收取各种行政事业性费用，如我们上学交的学费，打官司交的诉讼费，到公安局办护照交的证件费等。

当然呢，谈到“赚钱”，不能忽略政府的重要财源——卖地，即土地出让金。何谓土地出让金？在中国，城市土地属于国家所有，个人或企业无法永久拥有土地，只能通过”出让“的方式获取土地使用权，土地出让金实际上是政府出让土地得到的租金，是一次性支付的多年租金。

事实上，地方政府的土地相关收入，不只是土地出让金，地方政府所收税费中，有相当大一部分与土地相关：

土地相关直接税收：主要包括土地使用税、土地增值税、耕地占用税、房产税、契税。其中契税是最大税种。

土地相关间接税收：包括建筑业和房地产业的所得税、增值税等。

土地相关收费：例如耕地开垦费等。

你或许也会好奇，如今地方政府有多么依赖”土地收入”呢？从公开的2021年政府财政收支报告，我们能得到土地出让金、土地直接税收这两项数据：

第一本账：地方一般公共预算收入11.1万亿，其中2.1万亿为土地相关直接税收。第二本账：地方政府性基金收入9.4万亿，其中8.7万亿为土地出让金。第三本账：国有资本经营收入，占比较小（不到2%），可以忽略。第四本账：社会保险基金预算收入，专款专用，可以忽略。对财政四本账，不熟悉的朋友，可以看这篇知乎专栏：《一文看懂“财政四本账”》

查阅历年《中国税务年鉴》可知，土地间接税与直接税基本一致，也为2万亿左右。直接税的2万亿，全部归地方政府所有，而间接税的2万亿，地方政府只能拿走其中一半，即1万亿。总的来看，土地与房地产行业，总共为地方政府贡献3万亿税收。

至此，我们可以回答上面的问题：在最保守的估计下，地方政府赚的钱，有12万亿收入（土地出让金9万亿+税收3万亿）依赖土地，占地方政府综合财力的58%以上。土地财政成为名副其实的“第二财政”。

请牢牢记住，这只是一个平均值，全国各省、甚至省内各市，对土地财政的依赖度方差很大，很多省市对土地财政依赖度远大于这个数字。

二要钱

所谓“要钱”，即政府间的转移支付。转移支付是一种财政调节方式，中央政府会从经济发展较好的地方收取一部分税收，然后通过转移支付的方式，把这部分钱转给那些经济发展较慢的地方，从而实现区域间的平衡发展。

当前地方政府财政，有多么依赖转移支付？查阅政府报告可知，2022年，转移支付占地方政府全部综合财力的1/3以上。

2022年，地方一般公共预算本级收入10.8万亿。 2022年，中央对地方转移支付收入9.7万亿元。 2022年，地方政府性基金预算本级收入7.4万亿元。

不仅如此，近20年来，地方政府日渐依赖转移支付。我们用“地方本级一般公共预算收入/地方一般公共预算支出”，来衡量地方财政自给率，这个数字近20年来明显下降，说明地方本级财政收入愈加难以覆盖支出：

别忘了，我国各省财力分布极不均匀、财政自给率差距巨大。例如，北京、上海财政自给率高达80%，而黑龙江、云南等省，其财政自给率只有20%多，高度依靠中央转移支付：

省市	北京	上海	黑龙江	云南
2022财政自给率	80%	81%	24%	29%

2023年5月，网上流传出过一份《昆明城投专家会议纪要》，爆出了缺钱的昆明市政府，直接到上海要钱的消息，引起轩然大波。这件事的背景就是，云南省的财政自给率，只有29%，高度依赖从东部发达地区获得的转移支付。

听说星期六和星期天,产投、城投和滇投的三位董事长由副市长带队去了上海城投,因为上海和昆明是定点帮扶,所以看能不能转移支付一些。分情况来说,昆明交投和产投还好一些,还有再融资能力,土投和能投情况不太好。 … … 没有资产给了,是直接要钱,上海是对云南对点帮扶的,中央转移支付中每年有几千亿从上海转移支付到云南。去年没有拨付,主要受疫情影响,转移支付到现在没有给。 ——《昆明城投专家会议纪要》

三借钱

除了税收（以及卖地）和转移支付，借钱也是地方政府的重要财源，所借的钱便形成政府债务。

地方政府债务，主要可以分为显性债务和隐性债务。前者主要构成为政府债券，纳入政府财政预算，受到较为严格监管。后者理论上不属于地方政府债务，其产生主要渠道是地方政府融资平台（即“城投”公司）。为何”城投“公司的公司债，会成为隐性的政府债呢？这是因为“城投”公司背后，往往有地方政府（违规）的隐性担保。

但市场一般认为，融资平台公司背后有政府的隐性担保。所谓“隐性”，是因为《担保法》规定政府不能为融资平台提供担保。但其实政府不断为融资平台注入各类资产，市场自然认为这些公司不会破产，政府不会“见死不救”，所以风险很低。 ——《置身事内》

据公开信息，2022年，地方政府显性债务为35万亿元，据据IMF估算，隐性债务约为显性债务两倍，高达70.4万亿。

有借应有还，借了这么多钱，地方政府该如何偿还？前文讲过，地方政府综合财力可以用以下方式计算：综合财力=一般公共预算收入（税费）+ 政府性基金收入（卖地）+ 转移支付收入（要钱）。以此为基础，我们从债务率（债务余额/综合财力）和偿债率（还本付息支出/综合财力）的视角，来一窥地方政府的债务压力：

以债务率来衡量，2019年以来，地方政府债务率迅速提升。尤其是2022年，地方政府债务率提高近 20 个点，上升幅度为历年之最。

以偿债率来衡量，2015年以来该指标节节攀升，至2022年，地方政府用于还债的钱，已经占综合财力的13.7%，较2019年相比三年翻倍。

13.7%的偿债率，并不能反映地方政府偿债压力的全貌，因为借钱的是个体，而不是整体。好比13亿元的债务，分摊到每个人头上九牛一毛，但却足以压垮一个人。如果我们观察各省的数据，会发现许多西部、东北的省份，如果没有转移支付，其偿债率甚至高达70%（如吉林、青海、云南），即每年赚100元钱，其中70元要用来还债。